O prefeito de Maraã (AM), no rio Japurá, Dilmar Santos Ávila, perdeu o mandato e terá que devolver o valor corrigido de convênio com o Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto (Indesp), celebrado em 1997, quando era vice-prefeito, e pagar multa de R$ 100 mil. A sentença transitou em julgado, isto é, dela não cabe mais recurso. O cumprimento poderá ocorrer a qualquer momento, depois que o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF), o devolveu à Justiça Federal do Amazonas.
O valor original do convênio com o Indesp é de apenas R$ 29.319,31 Dilmar perde o mandato porque a sentença prevê a “perda da função pública”. O valor corrigido faz parte do processo: Valor Original: R$ 29.319,31 – Valor Principal Corrigido: R$ 54.931,27; Valor dos Juros de Mora: R$ 62.620,51.Isso e mais a multa de R$ 100 mil perfazem os quase R$ 220 mil. Ele fez a prestação de contas um ano e meio depois do prazo e não conseguiu provar a utilização correta dos recursos.
O relator do recursos no TRF1, desembargador federal Carlos Olavo, negou admissibilidade a recurso do prefeito, o que encerrou o caso e condenou Dilmar.
Veja a íntegra do processo contra o prefeito de Maraã:
RELATÓRIO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS OLAVO (RELATOR): Trata-se de apelação interposta por Dilmar Santos Ávila, contra sentença proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº. 200.32.00.002667-2, ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do apelante, então prefeito do Município de Maraã/AM.
A sentença julgou procedente o pedido, sob o fundamento de que o demandado atentou contra os princípios da Administração Pública, pois se verificou que as contas referentes ao convênio 180/1997 realizado, entre o Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto – INDESP e o Município de Maraã/AM foram prestadas mais de 01 (um) ano depois do prazo final assinado e ainda sem a comprovação do emprego regular da integralidade dos recursos (fls. 268).
Na apelação, Dilmar Santos Ávila sustenta preliminarmente a nulidade da sentença, pois que esta não foi publicada e, como consequência, as medidas acautelatórias decorrentes do ato jurisdicional também seriam nulas (fl. 323/324).
No mérito, afirma que as acusações não têm embasamento legal, visto que não foi instaurada a Tomada de Contas Especial, procedimento adequado para apurar de forma robusta, cristalina e irrefutável a legalidade das contas do recorrente (fl. 326/327).
Contrarrazões às fls. 346/356.
Parecer da Procuradoria Regional da República, proferido pelo do Dr. José Elaeres Marques Teixeira, pelo não provimento do recurso de apelação (fls. 373/376).
É o relatório.
VOTO
O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS OLAVO (RELATOR): Primeiramente, observo a presença de agravo retido.
O apelante interpôs agravo de instrumento contra a decisão que indeferiu o pedido de diligência perante o Ministério do Esporte e Turismo. (fl. 250/254).
Em despacho de fl. 76 do apenso, o em. Relator Convocado Juiz Federal Lino Osvaldo Serra Sousa Segundo converteu o recurso em agravo retido.
Consoante o art. 523 do Código de Processo Civil, “na modalidade de agravo retido o agravante requererá que o tribunal dele conheça, preliminarmente, por ocasião do julgamento da apelação” (caput), sendo que “não se conhecerá do agravo se a parte não requerer expressamente, nas razões ou na resposta da apelação, sua apreciação pelo Tribunal” (§ 1º).
Não tendo o apelante cumprido tal exigência, não conheço do agravo retido.
Antes de adentrar ao mérito, deve-se analisar a nulidade ventilada.
Sustenta o recorrente a nulidade da sentença proferida, eis que, segundo suas declarações, a decisão não foi publicada. Entende que a publicação da sentença é obrigatória, e por isso carece de poder jurídico a decisão prolatada.
Contudo, não merece prosperar tal argumento. Segundo parecer da Procuradoria Regional da República (fl. 373/376), a sentença foi publicada no diário Oficial do Estado do Amazonas, em 12/09/2007.
Em consulta ao sítio da imprensa oficial do Estado do Amazonas (http://www.imprensaoficial.am.gov.br/busca_diario.php), verifiquei que, na listagem do diário do dia 12/09/2007, à fl. 27, a sentença foi publicada, contendo elementos essenciais[1] para que produzisse seus respectivos efeitos.
Ademais, ainda que se verificasse a não publicação da sentença, o comparecimento espontâneo para apresentação de recurso de apelação supriria tal vício, e nenhum prejuízo acarretaria ao apelante, aplicando-se analogicamente a regra do art. 214, §1º do Código de Processo Civil.[2]
Assim, não há que se falar em nulidade da sentença por falta de publicação.
Verifico, ainda, que o juiz de primeiro grau determinou, ex oficio, a execução de medidas com vistas a garantir a condenação posta na sentença, tais como decretação de indisponibilidade de embarcações, aeronaves, veículos e imóveis do demandado (fls. 274/275).
Não há nulidade nas medidas cautelares tomadas pelo juízo a quo, eis que decorreram do poder geral de cautela positivado pela norma processual civil vigente:
“Art. 798. Além dos procedimentos cautelares específicos, que este Código regula no Capítulo II deste Livro, poderá o juiz determinar as medidas provisórias que julgar adequadas, quando houver fundado receio de que uma parte, antes do julgamento da lide, cause ao direito da outra lesão grave e de difícil reparação.
Art. 799. No caso do artigo anterior, poderá o juiz, para evitar o dano, autorizar ou vedar a prática de determinados atos, ordenar a guarda judicial de pessoas e depósito de bens e impor a prestação de caução.”
A medida assecuratória, expedida de ofício no mesmo ato da sentença, se deu para preservar-se a eficácia da atividade jurisdicional e é perfeitamente admissível no regime jurídico pátrio.
No mérito, defende o apelante que antes de se socorrer ao Poder Judiciário, era obrigatória a instauração da Tomada de Contas Especial do Tribunal de Contas da União – TCU para a análise das contas do convênio 180/1997 realizado entre o Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto – INDESP e o Município de Maraã/AM.
Todavia, tal interpretação lesa a Magna Carta que positiva, dentro do Título dos Direitos e Garantias Individuais, o Princípio da Inafastabilidade do Poder Judiciário, dispondo que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.[3] Exigir o exaurimento das vias administrativas como condição da ação é afrontar a vontade do legislador constituinte.
Das lições do Prof. Alexandre de Moraes, pode-se extrair o seguinte trecho:
“Inexiste a obrigatoriedade de esgotamento da instância administrativa para que a parte possa acessar o Judiciário. A Constituição Federal de 1988, diferentemente da anterior, afastou a necessidade da chamada jurisdição condicionada ou instância administrativa de curso forçado, pois já se decidiu pela inexigibilidade de exaurimento das vias administrativas para se obter o provimento judicial.” [4]
Deve-se observar que a exigência de esgotamento dos meios extrajudiciais de resolução de conflito para ingresso no Poder Judiciário é medida excepcional e por isso, deve estar expressamente previsto na Constituição Federal da República.[5]
Acrescente-se, ainda, que já decidiu esta eg. Terceira Turma, que o Poder Judiciário não estaria proibido de analisar as contas prestadas decorrentes de convênios firmados entre municípios e a União quando julgadas regulares[6]; com mais razão ainda, permite-se ao órgão julgador a análise das referidas contas quando o procedimento administrativo de tomadas de contas inexistir.
Assim, não merece reparo a v. decisão por esse motivo.
A sentença julgou procedente a pretensão ministerial por entender estar caracterizado o ato de improbidade, eis que a prestação de contas deveria ter sido feita até o dia 28/02/1998, contudo só foi realizada mais de um ano depois, em 08/05/2000; e ainda por ter sido, considerada insuficiente, diante da constatação pelo agente público responsável pela fiscalização (fl. 269).
Com relação à extemporaneidade da prestação de contas, teço as seguintes considerações.
O art. 11, VI da Lei de Improbidade Administrativa, explicita que:
“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
(…)
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;”
Por se tratar de dispositivo sancionatório, a melhor exegese recomenda que não se lhe dê uma compreensão extensiva, mas sim restritiva, portanto, não se subsume ao tipo a situação que o ex-prefeito presta contas depois do prazo determinado legalmente.
Nesse sentido, já se manifestou este eg. Tribunal Federal:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITA. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. PRESENÇA NO PÓLO PASSIVO DE SERVIDORES QUE ERAM RESPONSÁVEIS PELA PRESTAÇÃO DE CONTAS. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
1. Os dois primeiros requeridos, não eram legalmente responsáveis pela prestação de contas. Correta a sentença ao julgar improcedente o pedido quanto a eles.
2. Ademais, a ex-prefeita, provou que, ainda que tardiamente, prestou as contas relativas às verbas federais repassadas. O atraso na prestação de contas não pode configurar ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11, VI, da Lei nº 8.249/92, pois este dispositivo não admite interpretação extensiva. Também não há aplicação do inciso II do mesmo artigo por falta de prejuízo efetivo. Inexiste prova nesse sentido.
3. Apelação improvida.” (AC 2006.39.01.000040-5/PADESEMBARGADOR FEDERAL HILTON QUEIROZ QUARTA TURMA e-DJF1 p.132 de 19/10/2010 )
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO DE INSTRUMENTO TEMPESTIVO. PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA. APROVAÇÃO COM RESSALVA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DAS SANÇÕES DA LEI 8.429/92.
I – Sendo comprovada pelo embargante a existência de erro na contagem do prazo para a comunicação ao Juízo acerca da interposição do agravo de instrumento, tendo em vista a suspensão do prazo por causa de Correição Ordinária na Vara de origem, devem os embargos de declaração ser acolhidos para que se proceda ao julgamento do agravo.
II – Ocorrendo a prestação de contas perante o órgão competente, ainda que com atraso, fica afastada a hipótese de ato de improbidade com fundamento no art. 11, inc. IV, da Lei 8.429/92, uma vez que esse dispositivo fala em “deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo”, não podendo sofrer interpretação extensiva.
III – Embargos de declaração acolhidos.
IV – Agravo de instrumento provido.” (EDAG 2007.01.00.035618-8/AMDESEMBARGADOR FEDERAL CÂNDIDO RIBEIRO TERCEIRA TURMA e-DJF1 p.104 de 26/06/2009)
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – CONVÊNIO FIRMADO ENTRE O FNDE E PREFEITURA MUNICIPAL – ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – RECLAMAÇÃO Nº 2.138/DF, DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – INAPLICABILIDADE – MOTIVAÇÃO DA DECISÃO QUE RECEBEU A INICIAL (CF/88, ART. 93, IX) – PRESTAÇÃO DE CONTAS TARDIA – INTELIGÊNCIA DO ART. 11, INCISO VI, DA LEI 8.429/92 – PRECEDENTES DA TURMA – AGRAVO PROVIDO.
(…)
IV – A jurisprudência da Terceira Turma deste Tribunal firmou-se no sentido de que “o atraso na prestação de contas não se configura como ato de improbidade administrativa prevista no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, uma vez que este dispositivo fala em: deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, não podendo sofrer interpretação extensiva”. (AC 2000.01.00.069563-7-BA, Relatora Juíza Federal Convocada Vânila Cardoso André de Moraes, DJU/II de 24/06/2005, p. 13). Nesse diapasão, ao prestar contas, ainda que de forma intempestiva, o Agravante forneceu à Administração os meios para o controle da utilização dos recursos públicos. No caso em foco, o próprio Magistrado a quo reconheceu, também, que as tais contas restaram aprovadas pelo órgão competente, mas considera possível o enquadramento da prestação de contas a destempo no art. 11, inciso VI, da Lei multicitada.
V – Agravo provido, para rejeitar a ação de improbidade, cuja causa de pedir se funda, exclusivamente, na omissão da prestação das aludidas contas.” (AG 2007.01.00.041389-0/PIDESEMBARGADORA FEDERAL ASSUSETE MAGALHÃES TERCEIRA TURMA, e-DJF1 p.25 de 28/11/2008)
A não prestação de contas foi incluída no inciso VI do artigo 11 da Lei 8.429/92 em razão, principalmente, do princípio constitucional da publicidade[7], que visa garantir à sociedade a ciência sobre a atuação do Estado. Cumprida que foi essa exigência, não há espaço para a condenação pelo atraso.
Entretanto, entendo estar caracterizado, no caso, ato de improbidade, não pelo atraso da prestação de contas, mas sim pela inexecução total do objeto conveniado, eis que, segundo documentos juntados pelo próprio réu (fls. 185/186), as contas foram, efetivamente, prestadas, contudo, concluiu-se pela execução parcial dos serviços/obras objeto do convênio 180/97 firmado entre o extinto Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto – INDESP e o Município de Maraã/MA.
O Coordenador-Geral do Orçamento e Finanças da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração da Secretaria Executiva do Ministério do Esporte e Turismo, em ofício nº 331/2002-COF/SPOA/SE/MET (fl. 185/186) encaminhado à prefeitura de Maraã/AM concluiu, tomando por base as informações contidas naquele processo administrativo, pela execução parcial dos serviços/obras objeto do convênio 180/97, com um saldo financeiro no valor de R$ 29.319,31 (vinte e nove mil, trezentos e dezenove reais e trinta e um centavos).
Assim, não restam dúvidas com relação à existência do ato de improbidade praticado pelo ex-prefeito daquele município, uma vez que prestadas as contas relativas ao convênio, ainda que a destempo, estas mostraram-se irregulares.
Com relação às penas aplicadas, o juiz a quo se pronunciou da seguinte maneira:
“Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em desfavor de DILMAR SANTOS ÁVILA, nos termos do art. 11, inc. VI e 12, inc. III, da Lei nº. 8.429/92, extinguindo o feito, com resolução do mérito (art. 269, inc. I, do CPC), para:
a) determinar a suspensão dos direitos políticos do demandado por 5 (cinco) anos;
b) impor-lhe a proibição de contratar com o Poder Público e de receber benefícios e incentivos fiscais e creditícios, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de (três anos);
c) condenar-lhe ao pagamento de multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), que corresponde acerca de 20 (vinte) vezes o valor do subsídio mensal;
d) decretar-lhe a perda da função pública que esteja exercendo, sendo, na atualidade, o mandato de vice-prefeito do Município de Maraã/AM;
e) condenar-lhe a ressarcir à UNIÃO FEDERAL o valor de R$ 29.319,31 (vinte e nove ml, trezentos e dezenove reais e trinta e um centavos), devidamente corrigido monetariamente desde 01/03/1998, data a partir da qual se consolidou a sua omissão em prestar contas, adotando-se os índices oficiais do Manual de Cálculo da Justiça Federal; e acrescido de juros moratórios à taxa de 1% (um por cento) ao mês, contados também a partir da mesma data (art. 161 §1º, do CTN); que, na ocasião, perfaz o valor atualizado de R$ 117.550,78 (cento e dezessete mil, quinhentos e cinqüenta reais, e setenta e oito centavos).”[8]
Diante da gravidade dos fatos e suas respectivas consequências, as penas se mostram razoáveis e proporcionais à conduta do requerido, pois que, em razão de sua conduta, o Município sofreu lesão aos seus cofres e foram desrespeitados os princípios da legalidade, moralidade, eficiência.
Assentado tal entendimento, não conheço o agravo retido e nego provimento à apelação.
É como voto.
[1] Art. 236. No Distrito Federal e nas Capitais dos Estados e dos Territórios, consideram-se feitas as intimações pela só publicação dos atos no órgão oficial.
§ 1o É indispensável, sob pena de nulidade, que da publicação constem os nomes das partes e de seus advogados, suficientes para sua identificação.
[2] Art. 214. Para a validade do processo é indispensável a citação inicial do réu.
§ 1o O comparecimento espontâneo do réu supre, entretanto, a falta de citação.
[3]Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
[4] Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional / Alexandre de Moraes. – 7. ed. atualizada ate a EC nº 55/07 – São Paulo : Atlas, 2007. p. 241.
[5] Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, como direito de cada um, observados:
§ 1º – O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei.
[6] PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. BOA E MÁ-FÉ. PROIBIÇÃO DO EXCESSO. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL. CF/88, ART. 5º, XXXV.
(…)
3. Princípio da Inafastabilidade do controle jurisdicional. Ante o disposto no inciso XXXV do art. 5º da Constituição Federal, o julgamento das contas pelo Tribunal de Contas – decisões técnicas, na órbita administrativa – se submete ao controle judicial, não fazendo coisa julgada jurídica – exaure, sim, as instancias administrativas. Desse modo, ainda que o Tribunal de Contas julgue as contas regulares, ou as rejeite, o Poder Judiciário não está proibido de examiná-las, podendo reformar ou confirmar a decisão do Tribunal de Contas.
(…)
(AC 2002.39.00.002290-2/PA, DESEMBARGADOR FEDERAL TOURINHO NETO DESEMBARGADOR FEDERAL TOURINHO NETO DJ p.40 de 03/08/2007, por unanimidade)
[7] Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[8] Valor Original: R$ 29.319,31 – Valor Principal Corrigido: R$ 54.931,27 – Valor dos Juros de Mora: R$ 62.620,51.
